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租賃國有劃撥土地合同效力的那些事兒

2017年10月23日  轉摘自:廣州仲裁委員會微信平台

    一、案例
    2006年,嘉禾公司與體育中心簽訂了《租賃合同》約定,嘉禾公司向體育中心租賃某體育館院內某劃撥用地進行項目建設。後考慮到政策變化可能影響到涉案土地上的項目建設,雙方簽訂《補充協議》約定在項目報批時間屆滿後,如該項目仍未經相關部門審批通過,原合同終止。該《租賃合同》簽訂前並沒有經過土地管理部門的批準。
    2012年2月10日,體育中心向嘉禾公司發送《解除函》,載明: 截至2011年12月31日,嘉禾公司仍未取涉案場地新建設施的審批手續,按照《補充協議》的約定,《合作協議書》已終止。《租賃合同》約定的租賃物已無法建設,雙方之間的租賃關係在事實上無法建立,《租賃合同》的目的已根本無法實現,並決定依法解除《租賃合同》。
    嘉禾公司對此提出異議,並主張該《租賃合同》違反了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)第四十四條、第四十五條 劃撥土地使用權不得出租、轉讓、抵押 的強製性規定,應為無效合同。
 
    二、審理經過
    (一)一審法院認為:
    本案《租賃合同》約定,由體育中心將性質為劃撥用地的涉訴土地交給嘉禾公司使用,體育中心雖然以占地費的名義從嘉禾公司收取費用,但實質上是與嘉禾公司就涉訴土地的使用權形成了租賃關係,體育中心收取的占地費實為租金。依據《暫行條例》的相關規定,出租劃撥土地使用權,經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準,未經批準不得出租。本案體育中心未經政府土地管理部門批準,將性質為劃撥土地的涉訴土地出租給嘉禾公司並收取租金,顯然違反了上述法規的強製性規定。
    但上述強製性規定在性質上,是基於政府對於劃撥土地進行有效管理的需要而設定的一種管理性強製規範,且對於違反該規定的行為,《暫行條例》第四十六條已經明確規定相應的處罰措施即 對於未經批準擅自出租的,市、縣人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入,並根據情節處以罰款 ,足以對相關違法行為可能造成的公共利益損害進行救濟,因此,上述強製性規範並非效力性強製規範,不能依此認定本案雙方當事人簽訂的《租賃合同》無效。但體育中心與嘉禾公司簽訂《租賃合同》並收取租金的違法行為,應由相應的政府土地管理部門依法處理。
    (二)二審法院認為:
依據《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定, 土地使用權人未經有批準權的人民政府批準,以劃撥土地使用權作為投資與他人訂立合同合作開發房地產的,應當認定合同無效 。本案中,體育中心與嘉禾公司簽訂的《租賃合同》,將劃撥土地用於租賃經營,損害國家利益,應認定無效。原審法院相關認定有誤,本院予以糾正。至於返還占地費問題,依據《暫行條例》第四十六條的規定,應由土地管理部門處理。
 
    三、分析探討
    這個案例中,雖然一審法院的相關認定被二審法院認為認定錯誤,但兩審法院的裁判,都有值得我們關注的點:
    1、合同內容違反效力性強製規定,才應認為無效。
即要判斷合同內容違反的強製性規定是管理性還是效力性強製規定。對於違反效力性規範應認定合同無效,而違反管理性規範,可由有關機關對當事人實施行政處罰,並不影響合同效力。
    《最高人民法院關於適用<中華人民共和國合同法>若幹問題的解釋(二)》第十四條規定:合同法第五十二條第(五)項規定的“強製性規定”是指效力性強製性規定。
    《暫行條例》中關於未經批準的程序性規範屬於管理性強製性規定,旨在規範管理租賃行為及處罰違反該規定的行為,且《暫行條例》並未明確規定違反上述規定將導致合同無效,故其並不否認租賃行為在民商法上的效力。
    而所謂效力性強製規定,一般來說,是指法律及行政法規明確規定違反了這些禁止性規範將導致合同無效或雖沒有明確規定,但將導致損害國家、社會公共利益等的規定。而管理性規定則一般是指並沒有明確規定其將導致合同無效,合同本身也並不損害國家、社會公共利益和第三人利益,隻是破壞了國家對交易秩序的管理的規範。
    2、判斷國有劃撥土地租賃合同效力,要關注合同實質內容
    表麵上為租賃合同,而實質上是以劃撥土地使用權作為投資與他人訂立合同合作開發房地產的,應當認定無效。
    那麽未經批準的國有劃撥土地租賃合同效力風險,還有哪些值得我們注意的呢?
    《最高人民法院關於當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若幹問題的指導意見》指出,如果強製性規範規製的是合同行為本身即隻要該合同行為發生即絕對地損害國家利益或者社會公共利益的,人民法院應當認定合同無效。如果強製性規定規範的是當事人的“市場準入”資格而非某種類型的合同行為,或者規製的是某種合同的履行行為而非某類合同行為,人民法院對於此類合同效力的認定,應當慎重把握。從該意見來看,未經批準的國有劃撥土地租賃合同效力仍然存在風險。
 
    一方麵,在僅為違反管理性強製規範的請況下,若綜合具體案情,認為該行為損害了國家利益或社會公共利益的,也應當認定合同無效。如認為未經土地主管部門批準且未將租金收益上繳國家,損害國家利益的,應屬無效合同。
    天津市高級人民法院(2014)津高民申字第0845—0848號:本案涉及國有劃撥土地及地上建築物的租賃法律關係。青光糧食公司與瀚泰公司簽訂《租賃合同》時,在北辰國用97字第0157號使用證已載明的情況下,未按規定辦理登記審批手續,逃避向國家交納土地使用權出讓金及房地產稅,損害國家利益,屬於以合法形式掩蓋非法目的行為,該行為已經被行政主管部門北辰區國土資源分局於2005年以(2005)第81號處罰告知書處以沒收非法所得36萬元等處罰。因此,原審法院認定“雙口糧庫”《租賃合同》違反了我國法律法規的規定,損害了國家利益,屬無效合同,並無不當。
 
    另一方麵,還應當審查涉案合同是否有違反其他強製性規定。如本文討論的案例中,合同雖為租賃合同,但實為以劃撥土地使用權投資的。還有一種常見的值得注意的情形,即改變土地用途,且未依法獲得有關人民政府土地管理部門審批同意的。
    廈門市翔安區人民法院(2013)翔民初字第2113號:由於華天學院辦學屬公益性質,其建設用地的審批及建設工程許可均應嚴格規範。本案訟爭房產的租賃方王西湖已將租賃建築物改建為商場,而商場的使用功能與該建築物原設計用途為人防、餐廳、辦公、會議、休息的使用功能完全不同。鑒於對學校應嚴格管理和有利於學生的學習及安全保障,對王西湖將租賃建築物改建為商場將影響學校氛圍或損害社會公共安全應有所預見,並予限製,因此,雙方簽訂的《租賃協議書》應視為無效合同。
 
    不過需要說明的是,具體要如何判斷效力性強製規定,還有很多值得我們探討的空間。對於《暫行條例》中的這一規定是屬於何種強製性規定,也並非沒有爭議的:
     “該規定雖未明確規定違反此類規範將導致合同無效,但如果違反此規定對劃撥土地使用權進行處置,則顯然損害了國家利益。再者,該強製性規定明顯規範的不是當事人的“市場準入”資格,而是規範城鎮國有劃撥土地使用權的轉讓、出租或抵押類型的合同行為。”
    正如我妻榮教授所言,判定效力性強製性規定,“除了仔細地研究立法的宗旨、社會對違法行為的倫理批判的程度、對一般交易產生的影響以及當事人之間的信義、公正等要素來決定外,別無他法。”
 
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